Die Entstehungsgründe überflüssiger Bürokratie sind vielfältig. Einige wirken bei der Entstehung staatlicher Bürokratie genauso mit wie bei DIY-Bürokratie, der von Unternehmen selbst geschaffenen unnötigen Kompliziertheit interner Regeln.
Manche Bürokratieursachen können wir mit „gut gemeint“ kennzeichnen, für andere lassen sich nur negative Motive finden.
Als Ursachen überflüssiger Bürokratie gelten allgemein:
Demokratische Reaktionsfalle (democratic responsiveness trap)
Staat und Politik geraten zunehmend unter Druck, auf wachsende gesellschaftliche Erwartungen zu reagieren. Bürger und verschiedene Interessengruppen fordern immer mehr staatliche Maßnahmen. Ein wesentlicher Treiber ist die Forderung, möglichst jedem Einzelfall gerecht zu werden. Solchen Interessenkonflikten wird oft mit Kompromissen begegnet, die zu komplizierten Regelungen führen. (vgl. Schmidt, Klaus M. 2024; Knill, Christoph et al. 2024)
Machtausübung und Umverteilung
Diese Dynamik verstärkt sich, wenn Interessengruppen den Staat gezielt missbrauchen, um Partikularinteressen durchzusetzen und Privilegien zu sichern. Über zunehmend komplexe bürokratische Verfahren gelingt es ihnen, politischen Einfluss auszuüben und Umverteilungsprozesse zu ihren Gunsten zu gestalten. So wird die staatliche Handlungsfähigkeit weiter eingeschränkt, während die Komplexität politischer Entscheidungen stetig wächst. (vgl. Schmidt, Klaus M. 2024; Knill, Christoph et al. 2024)
Ein wichtiger Treiber ist hier die Tatsache, dass beim Verteilungsstreit zwischen großen und kleinen Gruppen im Regelfall die kleinen Gruppen gewinnen, da bei ihnen der Streitwert je Kopf größer ist (vgl. Olson, Mencur et al. 1991). Das sorgt für Mobilisierung und im Endeffekt für immer kleinteiligere Regelungen.
Somit ist es nicht verwunderlich, dass auch kaum Anreiz besteht, Gesetze wieder abzuschaffen. Die Mehrheit würde von einer Abschaffung profitieren, honoriert dies aber nicht, wohingegen die von der Abschaffung negativ Betroffenen heftig protestieren. (vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz (BMWK) 2025)
Überforderung der Verwaltung
Der Bund erlässt Gesetze, ohne dass Kommunen mit den notwendigen Mitteln für eine Umsetzung ausgestattet werden. In dieser Situation konzentriert sich die Verwaltung vorrangig auf das Ziel, Fehler zu vermeiden und rechtlich unangreifbar zu sein – sowohl gegenüber Verwaltungsgerichten als auch dem Rechnungshof. (vgl. Schmidt, Klaus M. 2024; Knill, Christoph et al. 2024)
Hinzu kommt die Tatsache, dass der Anteil der Juristen in Führungspositionen der Verwaltung in Deutschland höher ist als in allen anderen europäischen Ländern.
Das Ergebnis dieses Systems ist, dass Verwaltungsakte in erster Linie verfahrensorientiert und nicht ergebnisorientiert gestaltet werden. (Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz (BMWK) 2025).
Verfassungsvorbehalt
Alles Staatshandeln steht unter Verfassungsvorbehalt und muss verhältnismäßig sein. Einzelne dürfen nicht übermäßig von Staatshandeln betroffen sein; auch nicht im Einzelfall. Als Besonderheit des deutschen Verfassungsrechts gilt, dass jede Behörde und jedes Gericht ein Gesetz im Lichte der Verfassung auslegen kann.
Mitunter werden daher auch ungewöhnliche Einzelfälle umfassend geregelt. Tendenziell schafft dieses System permanent neues Recht; die Regelungsdichte steigt. (vgl. zu diesem und weiteren Entstehungsgründen auch: Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz (BMWK) 2025)
Absicherungsbedürfnis
Gerichte entscheiden im Einzelfall, jedoch mit mittelbarer Präzedenzwirkung: Als Nebenwirkung des Verfassungsvorbehalts entwickelt sich in Behörden ein – im Extremfall toxisches – Absicherungsbedürfnis. Behörden möchten ihre Entscheidungen gerichtsfest machen und orientieren sich bei künftigem Verwaltungshandeln an den Einzelfallentscheidungen.
Dabei werden alle Aspekte des Falls aus der Gerichtsentscheidung berücksichtigt, auch wenn diese für viele oder alle anderen Fälle irrelevant sind, für eine allgemeine Regelung somit außen vor bleiben könnten. Ins Extreme gesteigert kommt es nicht selten vor, dass man nach weiteren Aspekten sucht, die eventuell auch noch relevant sein könnten. Vorauseilender Gehorsam ist eine häufige Quelle überflüssiger Bürokratie.
Vorsorgeprinzip
Nach dem Vorsorgeprinzip soll der Staat alle Risiken für die Bevölkerung antizipieren und verhindern, bevor sie entstehen. Schutzansprüche werden bedingungslos eingefordert. In den 1980-er Jahren ursprünglich im Umweltschutz eingesetzt, hat sich dieses Prinzip inzwischen verselbständigt.
Beispiele sind ein lückenlos durchgesetzter Datenschutz oder Brandschutzmaßnahmen (angeflanschte Außentreppen u. ä.) auch für extrem unwahrscheinliche atypische Gefahren. Ursache ist oft die übermäßige Skandalisierung von Einzelfällen mit großer Medienwirkung. Die damit einhergehende starke Aufmerksamkeit führt dann dazu, dass Eintrittswahrscheinlichkeiten überschätzt werden. Die Forderung nach einer allgemeinen und strengen Regelung ist dann nicht weit.
Angst vor Kontrollverlust
„Die Vorstellung, man müsse der Komplexität der Welt durch die Komplexität der Rechtsnormen Rechnung tragen, beruht auf einer oft unbegründeten Furcht vor Kontrollverlust, vielleicht auch auf dem Wunsch, so wenig Entscheidungsgewalt wie möglich an die nachgeordneten Instanzen, Behörden und Gerichte und die Betroffenen selbst abzugeben.“
(Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz (BMWK) 2025)
Der Gedanke, andere könnten unter Ausnutzung ihrer Freiheit und Intelligenz eigenständig Lösungen finden, die von der eigenen Auffassung abweichen oder gar fehlerbehaftet sein, ist offenbar für viele Menschen schwer erträglich. Gerne würden sie alles kontrollieren können und scheitern, weil Einzelne die Komplexität der Welt nicht beherrschen. Aber wenn sie es nicht können, muss es eine übergeordnete Instanz (Staat, Bereichsleitung o. ä.) geben, die sie anrufen. Auf die Idee, jeder Einzelne müsse (und könne) nur einen Teil der Komplexität bearbeiten – den jeweils eigenen – kommen sie nicht.
Die Angst vor Kontrollverlust ist die Basis einiger anderer Bürokratietreiber. Sie verursacht eine problematische Fehlerkultur, sucht nach Absicherung und neigt zur Übererfüllung. Sie ist verwoben mit kruden Allmachtsphantasien und bedauerlicherweise bereits tief in unsere Gesellschaft eingedrungen. Wir trauen uns und anderen immer weniger zu, eigenverantwortlich zu leben. So fordern wir, alles müsse doch irgendwie geregelt sein.
Gedankenlosigkeit I – Regeladressaten bleiben außer Acht
Die Gestaltung von Regelungen, Gesetzmäßigkeiten und Prozessen folgt im Allgemeinen zahlreichen Anforderungen und Restriktionen und unter Beteiligung unterschiedlicher Aufgaben- und Interessenträger. Es ist nachvollziehbar, dass in diesem komplizierten und komplexen Geflecht einzelne Aspekte mitunter nicht die notwendige Aufmerksamkeit erlangen.
Aber können wir sicher sein, dass die an der Regelgestaltung Mitwirkenden immer die größtmögliche Sorgfalt an den Tag legen, allen wesentlichen Gesichtspunkten ihre angemessene Bedeutung zu schenken? In dieser Hinsicht besteht in aller Regel deutliches Verbesserungspotenzial zur Vermeidung von unnötiger Bürokratie.
Ein bedeutsamer Fall von Gedankenlosigkeit ist viel zu häufig das Außerachtlassen der Interessen und Sichtweisen außenstehender, also nicht an der Regelgestaltung beteiligter Regeladressaten. „Prozesse werden häufig nicht vom Kunden her gedacht.“ Die Einbindung des Regeladressaten in den Prozess erhält viel zu häufig nicht die notwendige Aufmerksamkeit. Vielfach werden solche Fragen in Bezug auf den Regeladressaten nicht oder nicht ausreichend beantwortet:
- Welche Rolle hat er?
- An welcher Stelle wird er in den Prozess eingebunden?
- Welche Beiträge zum Prozess leistet er?
- Wie ist seine Prozesseinbindung gestaltet?
- Welche Interessen hat er?
- Müssen und können seine Interessen berücksichtigt werden?
- Wie können seine Interessen berücksichtigt werden?
- Ist die angedachte Gestaltung auch für ihn (und nicht nur für die Regelgeber) einfach und unkompliziert?
Kurz: Das Recht des Regelempfängers auf möglichst bürokratiearme Umsetzung ist den Regelgebern während der Regelgestaltung wenig bewusst oder sie schenken ihm keine angemessene Beachtung.
Gedankenlosigkeit II – fehlende Priorisierung
Das zuvor diskutierte komplizierte und komplexe Geflecht aus Anforderungen, Bedingungen, Aufgaben- und Interessenträgern führt vielfach – insbesondere auf operativen Ebenen – zu einem Fokusverlust in Bezug auf den eigentlichen Regelungszweck. Die umgebenden Regularien, Rahmenbedingungen, Zwänge und Erfordernisse aber auch Opportunitäten in der Umsetzung von Regelungszwecken werden während der Regelgestaltung übermächtig.
Alles kreist um diese Restriktionen, obwohl es sich – bezogen auf den eigentlich angestrebten Zweck – um Nebensächlichkeiten handelt. Im Ergebnis führt dies dann dazu, dass vielfach der eigentliche Zweck der Regelung oder wichtige Nebenbedingungen aus den Augen verloren werden.
Man fragt sich: War es wirklich nötig, die Regelung derart umständlich zu gestalten? Warum muss das so kompliziert sein? Die Antwort ist: Weil wir zu vieles auch noch berücksichtigen mussten. Die Zielerreichung wird überfrachtet mit Nebenbedingungen und Abhängigkeiten, die im Einzelnen zwar eine gewisse Berechtigung haben, allerdings kein bestimmendes Motiv bei der Regelgestaltung sein dürften.
Letztendlich wird dem eigentlichen Regelungszweck sowie einer bürokratiearmen, möglichst einfachen Umsetzung zu geringes Gewicht beigemessen – meist fehlt es schlicht an einer bewussten Priorisierung dieser beiden wichtigen Regelungsaspekte.
Geschäftsinteressen
Detailreiche Regelungen sind eine üppige Quelle für die Entwicklung von Geschäftsmodellen. Regeln wollen ausgearbeitet und in Projekten ausgerollt werden. Projekte erfordern Beratung auf allen Ebenen der Institution. Sie beanspruchen die Schaffung von Normen und Standards, die man verkaufen kann. Man muss Menschen in ihrer Anwendung und Überprüfung schulen. Die Überprüfung erfordert Systeme, Schemata, Vorgehensweisen und Checklisten. Das Ganze muss digitalisiert und die Software muss lizensiert werden.
Hat da noch jemand Interesse daran, die Regelung zu verschlanken oder gar abzuschaffen?
Gold Plating
Eine EU ohne eigenes Steueraufkommen steuert in großem Ausmaß über Normen und in Deutschland werden unbestimmte Rechtsbegriffe aus diesen Normen vergleichsweise restriktiv ausgelegt. Wir wollen uns eben hervortun. Mit einer Übererfüllung zeigen wir, dass wir gute Europäer sind – und ein bisschen zeigen wir (es anderen) auch, wie man „es richtig“ macht. Diese Geisteshaltung mögen manche für vorteilhaft halten – in jedem Fall ist sie eine Quelle für überbordende Bürokratie.
Diese Liste wird kontinuierlich erweitert.
Bewertung von Motiven und Wirkungsbereichen
Nicht alle Entstehungsgründen basieren auf negativ zu wertenden Motiven. Dass der demokratische Staat auf die Anforderungen seiner Bürger reagiert und Regelungen von allgemeinem Interesse schafft, ist ja positiv. Bei anderen Entstehungsgründen fällt es schwer, ein positives Motiv zu erkennen, z. B. wenn reine Geschäftsinteressen dazu führen, dass Bürokratie ausufert.
Eine negativ zu wertende Motivlage mag es einfacher machen, gegen überflüssige Bürokratie vorzugehen, aber auch bei positiver Motivlage ist dies manchmal notwendig. Dann nämlich, wenn zwar ein positives Motiv vorliegt, aber die Wirkung – meist durch Übertreibung – ein Überfluss an Bürokratie ist.
Und nicht alle Entstehungsgründe wirken in Staat und Unternehmen gleichermaßen. Vieles hier Aufgelistete findet sich v. a. in staatlichen Institutionen. Aber gewichtige Bürokratietreiber – wie insbesondere die Angst vor Kontrollverlust – sind eben auch Quelle komplizierter und ineffizienter Prozesse in Unternehmen.
Eine Sonderrolle nehmen NGOs ein. Wenn diese hier genannt werden, dann ist dabei weniger gemeint, dass sie unter wachsender Bürokratie zu leiden haben, sondern dass sie vielfach an der Entstehung beteiligt sind.
Die nachfolgende Tabelle ist der Versuch einer zusammenfassenden Ordnung.
| Entstehungsgrund | Motiv | Wirkung auf |
|---|---|---|
| Demokratische Reaktionsfalle | positiv | Staat |
| Machtausübung und Umverteilung | negativ | Staat, NGOs und Unternehmen |
| Überforderung der Verwaltung | negativ | Staat |
| Verfassungsvorbehalt | positiv | Staat |
| Absicherungsbedürfnis | negativ | Staat |
| Vorsorgeprinzip | positiv | Staat |
| Angst vor Kontrollverlust | negativ | Staat und Unternehmen |
| Gedankenlosigkeit | negativ | Staat und Unternehmen |
| Geschäftsinteressen | negativ | Staat, NGOs und Unternehmen |
| Gold Plating | negativ | Staat und Unternehmen |
Fazit: Gerade bei positiver Motivlage besteht die besondere Problematik darin, dass man zwar das Gute erreichen will, dann aber zuweilen die Abwägung bezogen auf die Verhältnismäßigkeit misslingt – zugunsten der Bürokratie und zum Schaden der Einfachheit.
Hinweis: Weitere Bürokratieursachen diskutieren wir im Beitrag „Einflussfaktoren des Prinzips Absicherung“
Quellen:
Falck, Oliver, Guo, Yuchen Mo, Pfaffl, Christian (2024) Entgangene Wirtschaftsleistung durch hohen Bürokratieaufwand. ifo Zentrum für Industrieökonomik und neue Technologien
Knill, Christoph, Hinterleitner, Markus, Steinebach, Yves (2024) Produziert die Politik über ihre Verhältnisse? – Bürokratische Überlastung durch Politikakkumulation. ifo Zentrum für Industrieökonomik und neue Technologien
Olson, Mencur, Fleischmann, Gerd (1991) Aufstieg und Niedergang von Nationen: ökonomisches Wachstum, Stagflation und soziale Starrheit, 2., durchges. Aufl. Mohr, Tübingen
Schmidt, Klaus M. (2024) Ergebnisorientierte Bürokratie gestalten. ifo Zentrum für Industrieökonomik und neue Technologien
Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz (BMWK) (2025) Bürokratieabbau und ergebnisorientiertes Verwaltungshandeln