Schlagwort: Quelle für Bürokratie

  • Einflussfaktoren des Prinzips Absicherung

    Gleich zu Beginn des Jahres 2026 kommt es in Deutschland zum „Schneechaos“. Andere würden sagen: es ist Winter. In den sozialen Medien hören wir, dass normales winterliches Wetter früher mit mehr Gelassenheit hingenommen wurde. Schulen blieben – anders als heute – geöffnet, die Bahn fuhr. Liegt die Veränderung nur daran, dass wir Winter nicht mehr gewohnt sind, oder sind Schulschließungen, Veranstaltungsabsagen und Bahnstopp das Resultat einer allgemeinen Absicherung gegen den Vorwurf, nicht alles für eine hundertprozentige Sicherheit getan zu haben?

    Klar ist: das Absicherungsbedürfnis ist ein starkes Motiv.

    An anderer Stelle hatten wir bereits das Prinzip Absicherung vom Verantwortungsprinzip abzugrenzen versucht, sind dabei aber nicht tiefgehender den Ursachen des Trends zur Absicherung nachgegangen: Aus dem Absicherungsbedürfnis folgen unnötige bürokratische Regelungen. Weil das Absicherungsbedürfnis in den vergangenen Jahren immer mehr zunahm, ist auch die Bürokratielast stets gewachsen; es stellt damit eine Kernursache überbordender Bürokratie dar (weitere Ursachen diskutieren wir hier).

    Unklare Rechtslagen

    Gesetze, Verordnungen und Verwaltungserlasse steigen stark in Anzahl und Umfang, werden häufig geändert und sind oft rückwirkend gültig. Höchstrichterliche Rechtsprechung fehlt vielfach noch, bevor eine erneute Gesetzesänderung in Kraft tritt. Die Folge ist eine deutliche Zunahme unklarer Rechtsfragen:

    • Es bestehen Auslegungsfragen.
    • Es existiert uneinheitliche oder widersprüchliche Rechtsprechung.
    • Die Verwaltungspraxis ist uneinheitlich.

    Eine unklare Rechtslage ist häufige Quelle absichernder Regulierungswut. In solchen Situationen denken die Handelnden gerne in Worst-Case-Szenarien: „Was könnte schlimmstenfalls passieren, wenn ich hier einen Fehler mache?“ Um sich gegen „schlimme“ Folgen abzusichern, reagiert man mit der Schaffung neuer Regelungen, die oft nur den Zweck haben, drohende Eventualvorwürfe abwehren zu können. So kann man darlegen, vorgefundene Regeln genauestens beachtet und umgesetzt zu haben.

    Mittelbare Präzedenzwirkung des Einzelfalls

    Gerichte treffen ihre Entscheidungen grundsätzlich im Einzelfall, wobei diese Urteile eine mittelbare Präzedenzwirkung entfalten können: Behörden und Unternehmen, die ihre Entscheidungen möglichst gerichtsfest gestalten möchten, orientieren sich bei Verwaltungshandlungen und Regelgestaltung an diesen Einzelfallentscheidungen.

    Dabei werden alle Aspekte des jeweiligen Falls berücksichtigt, selbst wenn sie für andere Fälle möglicherweise irrelevant sind. Darüber hinaus wird aktiv und im vorauseilenden Gehorsam nach zusätzlichen Faktoren gesucht, die unter Umständen von Bedeutung sein könnten. Auf diese Weise versuchen Behörden und Unternehmen, ihre Entscheidungen rechtlich abzusichern und Risiken von Rechtsstreitigkeiten zu minimieren. (vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz (BMWK) 2025)

    Vorsorgeprinzip

    Der Staat soll im Zweifelsfall versuchen, Risiken zu verhindern, noch bevor sie entstehen. Das aus dem Umweltschutz bekannte und ursprünglich in den 1970er Jahren entstandene Vorsorgeprinzip ist heute in vielen Lebensbereichen vorzufinden. Es greift durch seine weite Verbreitung und unsere Gewöhnung daran in immer größere Anwendungsfelder aus, natürlich auch in Unternehmen. Nicht mehr nur der Staat ist der Risikoreduktion auf null verpflichtet, sondern auch private Unternehmen, ja im Grunde jeder.

    Übermäßige Skandalisierung von Einzelfällen mit großer Medienwirkung und starke Aufmerksamkeit führen dazu, dass regelmäßig Eintrittswahrscheinlichkeiten und Auswirkungen von negativen Ereignissen überschätzt wird. Die Folge ist das bedingungslose Einfordern von Schutzansprüchen und eine immer stärkere Verbreitung des Vorsorgeprinzips: lückenlos durchgesetzter Datenschutz, Brandschutz auch für extrem unwahrscheinliche atypische Gefahren oder die Regulierung von Künstlicher Intelligenz noch bevor sie sich zur Anwendungsreife entwickelt hat.

    Angst vor Kontrollverlust

    Angst ist ein wesentlicher Faktor des Bürokratieaufbaus und Hauptmotiv für Absicherungsbemühungen. Angst vor rechtlichen Konsequenzen, Sanktionen oder auch nur Beschimpfung (Shitstorm etc.) ist letztlich die Furcht vor Kontrollverlust, dass einem „die Dinge entgleiten“. Die Absicherung ist dann psychologische Notwendigkeit.

    Angst vor Kontrollverlust führt auch dazu, dass so wenig Entscheidungsgewalt wie möglich an andere (Mitarbeiter, nachgeordneten Instanzen, Kunden) abgegeben wird. Stattdessen sichert ein umfassendes, selbst aufgestelltes Regelwerk die Kontrolle über alle Vorgänge umfassend ab.

    Juristisches Übergewicht

    Menschen mit juristischer Ausbildung sind in Deutschland überrepräsentiert in Führungspositionen in Unternehmen und Behörden (vgl. Kussel et al. 2024). Wie Ärzte kommen Juristen regelmäßig nur mit Ausnahmefällen in Kontakt: wenn Menschen krank werden oder in rechtliche Auseinandersetzungen involviert sind. Der Normalfall, ein gewöhnliches Funktionieren des Alltags, ist nicht Gegenstand ihres Arbeitsschwerpunkts. Denken Juristen daher nur in Extremfällen? Sicherlich mehr als der durchschnittliche Organisator oder IT-Spezialist, der dafür sorgen muss, dass für den Normalfall ein Standardverfahren oder eine Automatisierung verfügbar ist.

    Die generelle Regelung oder Standardisierung der Arbeitsprozesse als eine von mehreren Möglichkeiten, menschliches Handeln zu koordinieren, schließt regelmäßig die Behandlung allzu abwegiger oder seltener Ausnahmen aus. Der Organisator würde dafür keine Vorkehrung treffen, weil klar ist, dass andere Koordinationsmechanismen geeigneter sind (die gegenseitige Abstimmung oder eine persönliche Weisung).

    Juristen verzichten aufgrund ihrer Ausbildung und fachlichen Praxis seltener auf die generelle Regelung auch des Ausnahmefalls. Rechtsunsicherheiten wird mit Regelung begegnet: Für jede Eventualität muss es eine Absicherung geben, jeder Sonderfall in der Regel abgebildet sein. Das bläht Regelungen auf und je mehr die juristische Herangehensweise überwiegt, desto mehr solcher aufgeblähten Regelungen sind vorzufinden.

    Soweit die Tendenz und faktische Ausnahmen mögen diese bestätigen.

    Neue Geschäftsinteressen

    Erinnern wir uns noch an den Gebäude-TÜV? 2025 sorgte eine Meldung für Aufregung in der Presse und bei Betroffenen, wonach gemäß eines zuvor veröffentlichten Normentwurfs zur „Verkehrssicherungsprüfung für Wohngebäude“ (DIN 94681) zu befürchten stand, dass künftig mitunter jährliche Prüfungen von Wohngebäuden mit zahlreichen Einzelprüfunkten notwendig werden würden. Der Aufschrei und die Warnung vor einem Bürokratiemonster und überbordenden Kosten war groß, der Norm-Entwurf wurde zurückgezogen. Was war geschehen?

    • Der DIN-Normenausschuss Heiz- und Raumlufttechnik sowie deren Sicherheit (NHRS) entwickelt die Norm.
    • Der Entwurf wurde zum Kauf angeboten („ab 121,20 €“, nach dem Rückzug nicht mehr verfügbar).
    • Die Akademie des TÜVRheinland bot Schulungen an („Nettopreis 645,00 €“, mittlerweile ohne Bezug zu DIN 94681).
    • Schulungsteilnehmer sollten als Prüfer ihre Prüfungen als Dienstleistung anbieten, private und gewerbliche Vermieter und Hauseigentümer sollten diese Dienstleistungen nachfragen.

    Die Norm dient der Sicherheit – aber eben auch dem Verdienst.

    Das Beispiel zeigt, wie Normierung und Regelung von Geschäftsinteressen beeinflusst sein können. In der Praxis ist dies ein wichtiger Faktor, der Absicherungsbedürfnisse nachhaltig generiert:

    • Interessenträger initiieren die Normierung, deren Notwendigkeit sich im allgemeinen Klima der Risikovermeidung stets gut begründen lässt,
    • Gremien werden mit der Regelausarbeitung befasst,
    • die Regelungsinstitution lässt sich den Regelungsvorgang (und die druckbare Ausfertigung der Regelung) vergüten,
    • Schulungen und Zertifikate werden entwickelt,
    • Beratungsangebote folgen,
    • Überprüfungen der Regelkonformität werden durchgeführt,
    • die Wissenschaft forscht dazu,
    • Publikationen entstehen und Medien berichten.

    Auch wenn die Regelung als freiwillige Empfehlung angeboten wird, so entfaltet sie doch nachhaltige Wirkung, da eine sich immer weiter ausbreitende Anwendung dafür spricht, dass die Regel den Normalfall darstellt. Wenn Gerichte und Versicherungen auf die Einhaltung der Regel pochen, kann man sich gegen negative Folgen schlichtweg nur noch dadurch absichern, dass man selbst die Regel einhält und womöglich weitergehende, darauf aufbauende Regelungen implementiert.

    Umkehr: Wege aus der Absicherungspraxis

    Die Zunahme des Bedürfnisses nach Absicherung und die daraus erwachsenden (weitgehend unnötigen) bürokratischen Regelungen sind selbst wieder Quelle für die Notwendigkeit anderer, sich abzusichern. Die beschriebenen Ursachen wirken untereinander – ein sich selbst verstärkender Effekt.

    Es ist fraglich, ob es dabei einen „sanften Weg“ zurück gibt. Wahrscheinlich kann dieser Teufelskreislauf nur mit „harten Gegenmaßnahmen“ durchbrochen werden: Eine übergeordnete Instanz leistet die Sicherheiten, die offenbar den Regelgebern fehlen, wenn sie sich durch die Regel selbst glauben absichern zu müssen. Was könnte das sein?

    • Eine grundlegende Änderung der Fehlerkultur (Ende des Blame Game): Fehler sind Anlass zum Lernen, nicht zur Verurteilung.
    • Rückhalt durch Leadership: Die Führung der Organisation (oder die Regierung) lebt vor, dass Verantwortung einen höheren Wert besitzt als Absicherung. Sie vertreten diesen Grundsatz aktiv in ihrer Kommunikation.
    • Risikoübernahme durch die Führung: Die Führungskommunikation umfasst auch klare Aussagen dazu, dass und unter welchen Bedingungen Risiken von der Organisation getragen werden, dass Organisationsmitglieder die Bedingungen großzügig auslegen dürfen und die Führung bei Zweifelsfällen die Entscheidung trifft.
    • Haftungsdach: Analog zu den im Finanz- und Versicherungsmarkt bekannten Institutionen können für verschiedene Rechtsbereiche Haftungsdächer durch eigene Organisationen oder Zusammenschlüsse von Organisationen gebildet werden. Das Absicherungsbedürfnis wird externalisiert.
    • Versicherung gegen Sanktionen: In unklarer Rechtslage und bei sorgfältiger Abwägung und Anwendung des Verantwortungsprinzips sollten Handelnde keine Strafen, Bußgelder oder sonstige Haftung befürchten müssen. Kommt es dennoch dazu, ist die Organisation dagegen versichert. Intentionales Handeln in unklarer Rechtslage ist im Regelfall durch Rechtsschutz- und D&O-Versicherungen abdeckbar. Aber gegen die Sanktion selbst existieren auf dem Markt für Versicherungen (derzeit) keine Angebote. Die Sanktion muss die Organisation selbst versichern, indem sie eine entsprechende Rücklage bildet. Sie stellt damit bewusst ein Budget für drohende Sanktionen bei fehlerhafter Rechtsauslegung bereit und signalisiert, dass im Zweifel eine Absicherung existiert. Wie beim Haftungsdach wird dem Absicherungsbedürfnis der Organisationsmitglieder nicht durch Regelanhäufung abgeholfen, es wird vielmehr ausgelagert.
    • Bürokratiesparsame Anwendungs- und Gutachtenpraxis: Je mehr Organisationen unklare Regeln im Sinne einfacherer und bürokratiearmer Umsetzung auslegen und je häufiger gutachterliche Stellungnahmen von Organisationsforschern und Juristen die Richtigkeit der bürokratiearmen Umsetzung dokumentieren, desto eher bildet sich eine Mehrheitsmeinung heraus, die eine Absicherung durch überbordende Regelungen als unnötig oder schädlich ansieht. Behörden und Gerichte können sich dem nur schwer verschließen.

    Und um für deutlich mehr Entspannung im Hinblick auf Absicherungsnotwendigkeiten im ganzen Land zu sorgen – als Empfehlung:

    • Die Aufnahme der Eigenverantwortung (des Prinzips Verantwortung) in das Grundgesetz: „Art. 147: Gesetzgebung, Rechtsauslegung, Verwaltungs- und privates Handeln sind an der Eigenverantwortung des Menschen orientiert.“

    (Dem nicht juristisch ausgebildeten Autor mag verziehen werden, dass er jede Systematik missachtend diese einfache Grundregel einfach hinten einsortiert.)

    Der in letzter Zeit stark in Bedrängnis geratene gesunde Menschenverstand – der an sich ohne Normgebung gelten sollte – erlangte damit Rechtskraft – quasi als Notwehr und letzter Ausweg gegen seine fortschreitende Bedeutungslosigkeit.

    Hinweis: Weitere Bürokratieursachen diskutieren wir im Beitrag „Was führt zu überflüssiger Bürokratie?“

    Quellen:

    Kussel G, Pavleka S, Schmidt CM (2024) Innovationssystem Deutschland: Effizienz und Agilität der öffentlichen Verwaltung erhöhen. Acatech

    Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz (BMWK) (2025) Bürokratieabbau und ergebnisorientiertes Verwaltungshandeln